解读：激发市场活力 加快重大水利工程建设

——水利部规划计划司常务副司长汪安南解读《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》

日前，国家发展改革委、财政部和水利部联合出台《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台有什么背景？明确了哪些优惠扶持政策？如何确保防洪、供水、粮食安全等公益性目标？记者日前采访了水利部规划计划司常务副司长汪安南。

　　问：请您介绍一下《意见》出台的背景和意义。

　　答：水利是国民经济和社会发展的重要基础设施，具有很强的公益性，且投资规模大、建设周期长、盈利能力弱，主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低，目前不足水利总投资的20%。近年来，为了加快水利改革发展，拓宽水利投融资渠道，促进经济持续健康发展，国家出台了一些吸引社会资本参与水利建设的政策措施。2010年，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。2012年，水利部印发了鼓励和引导民间资本参与农田水利和水土保持工程建设两个实施细则。但这些政策文件原则性表述较多，特别是投资补助、财政贴息、价格机制等配套政策还不够细化，在实际操作中难以使社会资本有明确的收益预期，社会资本进入水利领域的意愿总体不强。

　　党的十八届三中全会以来，党中央、国务院对深化投资体制改革、鼓励社会资本发展做出新的部署，对吸引社会资本参与水利建设提出了新的要求。2014年3月，习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就保障水安全发表重要讲话，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，特别强调保障水安全要坚持政府作用和市场机制两只手协同发力。5月，李克强总理主持召开国务院第48次常务会议，研究部署加快推进节水供水重大水利工程建设，提出要建立政府和市场有机结合的机制，鼓励和吸引社会资本参与工程建设和管理。11月，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，选择生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等领域，重点就吸引社会资本特别是民间资本参与，提出了一系列改革措施。

　　按照党中央、国务院的部署和要求，今年3月，国家发展改革委、财政部和水利部制定印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》。《意见》的印发实施，对于建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，激发市场主体活力和潜力，建立健全水利投入资金多渠道筹措机制，加快重大水利工程建设，提高水利管理效率和服务水平，加快完善水安全保障体系，支撑经济社会可持续发展，具有重要意义。

　　问：《意见》对社会资本参与建设运营的水利工程范围有没有限制？有哪些参与方式？

　　答：《意见》明确了社会资本参与范围和方式。一是拓宽社会资本进入领域。目前，国家现行法律法规和政策文件对社会资本进入水利领域没有明确限制，只是在外商投资产业目录中，对外商投资流域控制性枢纽工程有需由中方控股的限制。按照“法不禁市场即可为”的原则，《意见》明确，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。只要是社会资本，包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体愿意投入的重大水利工程，原则上应优先考虑由社会资本参与建设和运营。但综合水利枢纽、大城市供排水管网的建设经营需按规定由中方控股。二是合理确定项目参与方式。水利是公共基础设施，既可以由政府直接提供，也可以通过向社会购买服务的方式提供。《意见》提出建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。

　　问：《意见》明确了哪些优惠和扶持政策？

　　答：水利具有公益性和投资规模大、建设周期长、盈利能力弱等特点，单纯依靠自身收益难以吸引社会资本进入。针对这一问题，《意见》重点从政府投资引导、财政补贴、价格机制等方面提出了优惠和扶持措施。一是充分发挥政府投资的引导带动作用。《意见》提出重大水利工程建设投入，原则上按功能、效益进行合理分摊和筹措，并按规定安排政府投资。公益性部分政府投入形成的资产归政府所有，同时可按规定不参与生产经营收益分配。为更好带动民间资本、金融机构和大型国有企业等参与水利建设，《意见》提出鼓励发展支持重大水利工程的投资基金，政府可以通过认购基金份额、直接注资等方式予以支持。二是完善项目财政补贴管理。针对承担一定公益性任务、项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作（PPP）重大水利项目，《意见》提出政府可对工程维修养护和管护经费等给予适当补贴。财政补贴的规模和方式要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定、动态调整，并以适当方式向社会公示公开。三是完善价格形成机制。针对目前水利工程供水等价格水平偏低，不能补偿供水成本费用，更难以体现资源稀缺性和市场供求关系等问题，《意见》提出完善主要由市场决定价格的机制，对社会资本参与的重大水利工程供水、发电等产品价格，探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价。需要由政府制定价格的，既要考虑社会资本的合理回报，又要考虑用户承受能力、社会公众利益等因素；价格调整不到位时，地方政府可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。四是发挥政策性金融作用。考虑为水利工程建设提供长期稳定、相对低成本的资金支持，增强水利工程融资能力，《意见》提出加大重大水利工程信贷支持力度，完善贴息政策。允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源，允许以水利、水电等资产作为合法抵押担保物。五是推进水权制度改革。借鉴内蒙古等地方的水权改革经验，《意见》提出积极探索多种形式的水权交易流转方式，鼓励开展地区间、用水户间的水权交易，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求，通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和节约保护。此外，《意见》明确了税收、建设用地等方面的有关优惠政策，以提高社会资本投入重大水利工程的积极性。

　　问：如何规范社会资本投资主体行为，确保防洪、供水和粮食安全等公益性目标？

　　答：社会资本具有逐利性和不稳定性等特点，在经营过程中为追求自身经济利益最大化，可能产生与防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全等公益性目标的背离，对水利公共服务质量造成不利影响。《意见》从完善法人治理结构和履行投资经营权利义务两个方面提出要求，进一步规范社会资本投资主体行为，保障重大水利工程功能发挥和安全运行。一是完善法人治理结构。《意见》要求项目投资经营主体应依法完善企业法人治理结构，健全和规范企业运行管理、产品和服务质量控制、财务、用工等管理制度，不断提高企业经营管理和服务水平。二是认真履行投资经营权利义务。《意见》要求项目投资经营主体应严格执行基本建设程序，落实项目法人责任制、招标投资标制、建设监理制和合同管理制，对项目的质量、安全、进度和投资管理负总责。要建立健全质量安全管理体系和工程维修养护机制，按照协议约定的期限、数量、质量和标准提供产品或服务，依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任和义务，服从国家防汛抗旱、水资源统一调度。

　　问：吸引社会资本参与重大水利工程建设运营，应如何组织实施？

　　答：吸引社会资本投入重大水利工程建设运营，政府必须加强服务与监管，以提高社会资本参与水平和效率，保障社会资本合法权益和社会公共利益。《意见》重点从加强信息公开、加快项目审核审批、落实应急预案和完善退出机制等方面提出了具体措施。一是加强信息公开。《意见》明确要求发展改革、财政、水利等部门要及时向社会公开发布水利规划、行业政策、技术标准、建设项目等信息，保障社会资本投资主体及时享有相关信息。加强项目前期论证、征地移民、建设管理等方面的协调和指导，为工程建设和运营创造良好条件。二是加快项目审核审批。《意见》提出建立健全重大水利项目审批部际协调机制，优化审核审批流程，创新审核审批方式，开辟绿色通道，加快审核审批进度。对于法律、法规没有明确规定作为项目审批前置条件的行政审批事项，一律放在审批后、开工前完成。三是落实应急预案。为预防和应对水利公共服务突发公共事件，《意见》提出在发生危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时，政府可采取应急管制措施。四是完善退出机制。为避免和降低社会资本退出的不利影响，维护社会资本的合法权益，保证公共利益不受侵害，《意见》提出政府有关部门应建立健全社会资本退出机制，在严格清产核资、落实项目资产处理和建设与运行后续方案的情况下，允许社会资本退出，妥善做好项目移交接管,确保水利工程的顺利实施和持续安全运行。

　　《意见》明确，各地要结合本地区实际情况，抓紧制订鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的具体实施办法和配套政策措施。因地制宜选择一批项目开展试点示范，国家发展改革委、财政部、水利部将选择一批项目作为国家层面联系的试点，加强跟踪指导，及时总结经验，推动完善相关政策，发挥示范带动作用，争取尽快探索形成可复制、可推广的经验。同时，要搞好宣传引导，为社会资本参与工程建设运营营造良好社会环境和舆论氛围。

　　来源：中国水利报 记者 陈萌2015年3月31日