古丈县推进移民解困避险全国试点工作的实践与思考

2006年5月国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号文件），确定了以每人每年600元的直补标准，对农村现状移民实行为期20年的后期扶持，但近年来随着物价明显上涨的态势，移民补贴相对购买力锐减，导致部分移民生活困难。对此，湘西州委办和移民局于2011年8月开展了专题调研，撰写了《基层建议：大中型水库移民后期扶持标准调整机制亟待建立》文章，被中办《每日汇报》单篇刊发，温家宝总理作了重要批示。同年12月，国家发改委、财政部、水利部等三部委对湘西州避险解困工作进行调研。2012年4月28日，国务院移民工作部际联系会议研究，确定古丈、保靖、永顺三县大中型水库特困移民纳入全国大中型水库特困移民解困避险试点范围，8月29日，国家发改委下发了《关于湖南省大中型水库库区和移民安置区特困移民解困避险试点方案的批复》，同意湖南省古丈、保靖、永顺、新化、安化5个县为全国解困避险试点县，10月17日，省人民政府印发了《湖南省大中型水库库区和安置区特困移民解困避险试点方案实施办法》（湘政发〔2012〕35号文件），据此，古丈县拉开了全国特困移民解困避险试点的帷幕。现将古丈县移民解困避险全国试点开展情况调研、报告如下：

一、解困避险试点开展情况

（一）科学编制了三年试点规划。试点初期，古丈县对试点范围和对象进行了充分的调查论证和认定，计划试点对象为1044户3880人，其中：居住在滑坡体的农村移民485户1765人，居住在生存条件极端恶劣环境的农村移民530户2006人，水上漂泊的农村移民29户109人。试点分三年完成，其中：2012年计划实施355户1294人，2013年计划实施461户1730人，2014年计划实施228户856人。      

（二）制定了解困避险实施方案。在贯彻执行湘政发[2012]35号文件的基础上，古丈县印发了古政办发[2013]10号、26号两个文件，制定了具体的实施方案，明确了试点安置方式和补助标准，进县城安置的，建购房补助每人2万元；到乡镇安置的，建房补助每人1.5万元；到中心村安置的，建房补助每人1.2万元。每户补助人数不超过5人。独生子女户按增加1人、两女结扎户按增加0.5人的标准发放建房补助费。还对试点原则、建房补助发放方式、操作程序、实施协议等作了明确规定。

（三）稳妥推进了解困避险试点进程。目前已累计完成了870户3358人，完成率达86%，其中：进县城安置434户1689人，乡镇安置393户1512人，中心村安置43户157人。四个集中安置点建设进展较快，罗依溪溶田湾官方安置点—栖凤家苑征地35亩，新建152㎡/套两层结构安置房73栋、50㎡/套六层结构安置房三栋168套，共可安置移民231户832人；县城三道河、罗依溪栖凤苑、罗依溪正街三个自主开发安置点安置房正在修建中，可安置移民800余人。

二、解困避险试点中存在的主要问题

一是库区稳定维护难。由于古丈移民大多数是70年代的“政治移民”，前期补偿低，安置不到位，后期扶持力度不大，导致移民长期以来衣、食、住、行、学、医等诸多困难。移民“等、靠、要”依赖思想根深缔固，要求政策“户户要一样、人人要享受”的均等主义想法一直存在，因此，每出台和执行一项新的移民政策，都会出现不稳定因素，“不闹不得，小闹小得，大闹大得”的观念乃至群体性突发事件愈演愈烈。而解困避险试点面小，仅占移民总数的22%，僧多粥少，试点对象范围小，移民为争取难得的政策采取各种形式向政府信访，各种不稳定因素不断出现，不属于试点对象的特别是“农转非”移民千方百计地要争取，试点前自力更生主动避险解困的移民觉得自己吃亏千方百计地要补偿，少数实施对象对补助标准期望值过高千方百计地要全补，试点开展以来，曾多次发生移民群体性到县反复访、到州重复访、到省多次访的突发事件。如：罗依溪镇茶叶村四五组部分移民因以前自力更生搬离滑坡体，要求享受试点政策补偿，发生了49名移民曾于2013年7月到省政府群体上访事件。从而，影响了整个试点的推进，造成维稳压力相当大。

二是解困避险根除难。由于居住在滑坡体、生存条件恶劣以及水上漂泊的移民，经济基础差，收入水平相当低，部分移民户毫无资金积累，单靠自身的力量无法实现解困避险的，虽然国家已出台试点补助政策，但总体上来看补贴标准还是不高，难以满足所有移民群众解困避险的需要，从而，难免出现了“真正困难的难扶持”、“需要避险的难避险”的现象。如罗依溪镇江洋村杨某，全家5口人，居住在凤滩水库滑坡体，几年前借款修建的一套平房已开裂，属于试点实施解困避险的对象，但因家底贫困、无积累资金，仅靠试点6万元补助款根本无力负担举家外迁的建（购）房费用，难以搬离滑坡体，只能望而却步。还有部分移民因为无一技之长，担心在新搬迁的地方难以顺利立足，虽有想法但无办法，只能安于现状。因此，实施解困避险试点，让所有移民搬离滑坡体，从根本上彻底根除险境，仍有一定的难度。

三是原住旧房拆除难。试点中，大部分移民通过解困避险搬离滑坡体或生存条件恶劣环境，有的进县城务工、经商，有的到集镇安家，有的就近安置，但由于多数移民仍然从事着原农业生产，继续在原地进行种植、开发、养殖，需要将旧房作为生产用房，不想拆除；还有部分老年人思想陈旧，愿意终身守护基业，宁愿做“空巢老人”，不想再次颠簸，不愿拆除旧房。

四是集中安置办点难。试点中，古丈县坚持走移民解困避险与城镇化建设相结合的路子，政府决策新建一个集中安置点。此前，为让居住在生存条件恶劣的罗依溪镇茶叶村马鞍子组移民从根本上摆脱困境，州移民、科协和团州委等部门与该村开展结对帮扶，实施扶贫建房，并在省级风景名胜区——栖凤湖畔溶田湾选址征地35亩，新建了扶贫搬迁集中安置点，计划建房进行集中安置。恰逢古丈县被纳入全国移民解困避险试点县，古丈便将该安置点确定为移民解困避险搬迁集中安置点，命名为栖凤家苑，并加大力度，继续抓落实，现已初见成效。然而，但在实施中，由于时间紧，赶进度，在诸多因素没有考虑评估周全，相关条件不成熟的情况下，加快施工，难免存在重重困难和复杂矛盾。如：因个别移民不同意分配方案，致使土地征收款难以分配到户；因少数移民不服从分房方案，致使分房中曾几经波折；因移民没有交清建房款就将房屋抽签分配到户，导致建房中催收工程款十分困难，多数移民至今仅支付出国家建房补助款，不愿支付自筹款，互相观望甚至产生由国家买单的错误想法；因移民联户自建选择施工队修建两层结构住房中出现三种建房价款，致使建房造价相对高的移民觉得不公平、意见大，千方百计地挑出建房中个别工艺不全或建房质量不符本意等瑕疵为借口，强烈要求施工队降低造价，并拒绝支付建房款，拖欠工程款。催收建房款至今是该安置点十分棘手的难题，从而，影响了建房顺利施工，影响了按期交付使用，影响了试点进程。

三、解困避险试点对策和建议

古丈县移民解困避险试点要稳步推进，主要做好以下六个方面的工作：

（一）切实加强领导。县政府成立了以县长为组长，分管移民工作的领导为副组长的解困避险试点工作领导小组。主要领导要坚持定期调度，听取试点工作汇报，及时研究解决存在的问题，督促试点任务的全面完成；要深入第一线实地察看试点情况，督促工程施工进度；要加强协调好移民部门与县直相关部门和乡镇之间的密切配合，解决单靠县移民部门孤军作战的问题。         

（二）鼓励进城安置。实施分散安置特别鼓励进县城安置是移民搬离险境、摆脱困境的必由之路，是库区消除隐患、化解矛盾的必然选择，是移民脱贫致富、修复库区生态的必要条件，更有利于促进统筹城乡发展、促进城镇化建设，因此，试点中要加大宣传力度，继续坚持鼓励有一定技能和经济实力的移民到集镇或进县城购（建）房。同时，采取有效措施，制定相应优惠政策，如：完善户籍管理，加强技能培训，减免或优惠规费，对进入城镇从事二、三产业的移民在创业初期享受城镇下岗职工再就业优惠政策，子女入学享受同等就学机会和待遇。并且，保障原有的集体资产享有权、土地承包权、林木收益权和自留山使用权不变，真正让移民进城镇安置后，能静下心、安下身、能谋生。

（三）开展扶贫帮困。着力实施扶贫攻坚，对每一个移民村，安排一至两个县直单位开展一对一结对帮扶，因村制宜，整合资源，着力实施基础设施配套建设、产业开发建设、危房改造、地质灾害防治和特色民居改造等项目，切实解决移民生产、生活等方面最迫切、最需要、最现实的民生问题，让广大移民感受到党和政府的温暖，消除各种积怨和顾虑，实现人心稳定，逐步化解各种矛盾，排除不稳定因素，维护库区和谐稳定。

（四）严格执行政策。试点中，要始终坚持执行政策不走样，在确定实施对象上，要严格把关，符合政策规定条件的移民，进行张榜公示，逐级审批认定；在实施解困避险安置上，要严格审查，州内建（购）房的，在审核土地使用证、房屋产权证和契证等“三证”原件的基础上进行实地验收认定，州外建（购）房的，要重点审核购房合同和“三证”原件；在拆除旧房上，要加大力度，依法拆除，消除隐患，不能以次充好、拆一抵二、折偏低正，敷衍了事。

（五）认真办好样榜。现行新办的一个官方安置点和三个自主安置点都要突出古丈特色，坚持“四个结合”：坚持与城镇建设相结合，符合城镇建设规划、完善基础设施配套建设，绿化、美化、亮化到位；坚持与保障房建设相结合，栖凤家苑配套新修的廉租房按相关政策落实到户；坚持与特色民居改造相结合，房屋风格上要突出民族特色；坚持与旅游文化相结合，栖凤家苑与栖凤湖相畔，移民居住较集中，可重点打造旅游文化，建设旅游文化配套设施建设，发展旅游接待业务，就地生财，解决安置点移民生活出路。

（六）着力破解难题。针对栖凤家苑安置点建房中存在的困难和问题，要区分类别，找准突破口，分类破解。对于土地征收款难以分配到户的问题，原分配方案绝大多数移民户同意并签名认可，具有合法性，应由所在的罗依溪镇政府负责落实；对于移民反映的建房中个别工艺不全或建房质量不符本意等瑕疵问题，应当邀请设计、监理、质监等职能部门现场鉴定，明确责任，督促相关施工队按设计要求认真整改到位；对于移民不愿支付自筹款，拖欠工程款的问题，督促有关施工队按设计要求修建好房屋，搞好水、电等配套设备安装，全面竣工后，及时邀请相关职能部门进行检查验收合格后，由县移民部门配合施工队逐户下达清收工程款书面通知，限期交清，对于故意抵制、抗拒交纳工程款、有意阻碍解困避险试点工作的个别移民户，依法依规进行取消其集中安置资格和收回安置房的处理；对于建房中出现三种价款，移民要求降低造价的问题，实属移民联户自建选择施工队时与之分别协商造成的，属于正当竞争行为。造价相对高的房屋，比现行市场价要低得多，移民完全能够承受，只是心里有想法，也是正常思维，但在分配房屋时，全是移民自愿抽签认可的，需要逐户反复认真地做细致工作，让其消除思想顾虑，理顺情绪，变被动为主动，心安理得的配合安置点建设工作，共筑美好家园。