湘西州推进特困移民解困避险全国试点工作调查报告

    2011年8月，温家宝总理对湘西州反映的大中型水库特困移民避险解困问题做出重要批示，同年12月，国家发改委、财政部、水利部三部委对湘西州避险解困工作进行调研，2012年4月28日，国务院移民工作部际联系会议研究，确定古丈、保靖、永顺三县大中型水库特困移民纳入全国大中型水库特困移民解困避险试点范围（湖南省纳入全国试点范围共5个县）。2012年8月29日，国家发改委下发了《国家发改委关于湖南省大中型水库库区和移民安置区特困移民解困避险试点方案的批复》，同意湖南省古丈、保靖、永顺、新化、安化5个县为全国解困避险试点县，省人民政府把特困移民解困避险列入2012年为民办实事的考核范围，2012年10月17日，省人民政府印发了《湖南省大中型水库库区和安置区特困移民解困避险试点方案实施办法》，州委州政府把特困移民解困避险纳入武陵山片区区域发展与扶贫攻坚“1115”重点工程，同时列入州委常委会2012年重点课题调研计划。湘西州如何形成解困避险的特点，打造解困避险亮点，突破解困避险的难点，是本次调研的主要任务，现将调研情况报告如下。

    一、 解困避险基本情况

    （一）科学编制了解困避险三年规划。一是开展了特困移民解困避险对象的调查。经过详细调查，古丈、保靖、永顺三县特困移民解困避险对象3850户14708人，其中滑坡体特困移民1836户7012人，生存条件极端恶劣特困移民1946户7426人，水上漂泊特困移民68户270人。二是编制了特困移民解困避险规划。通过宣传发动，充分征求群众意见和特困移民自愿申请，确定进县城安置2185户8264人，乡集镇安置1061户4006人，中心村安置604户2438人。特困移民解困避险试点分三年完成，其中2012年计划搬迁4922人（古丈县1294人，保靖县2164人，永顺县1464人），2013年计划搬迁6550人（古丈县1730人，保靖县2870人，永顺县1950人），2014年计划搬迁3236人（古丈县856人，保靖县1414人，永顺县966人）。

    （二）积极争取了解困避险试点方案的批复。通过大量的前期工作，2012年8月29日国家发展改革委发改农经[2012]2723号文对湖南省大中型水库库区和移民安置区特困移民解困避险试点方案进行了批复。一是同意在湖南省开展大中型水库特困移民解困避险试点工作，集中攻坚，加大对特困移民扶持力度；二是试点范围为湖南省古丈县、保靖县、永顺县、新化县、安化县5县的大中型水库库区和移民安置区，解困避险对象为大中型水库滑坡体、生存条件极端恶劣和水上漂泊三类特困移民，共12041户44892人；三是解困避险安置方式为进县城安置、乡（集）镇安置、中心村寨安置三种，安置内容为安居建房、生产安置和基础设施三部分；四是对于纳入试点的特困移民，中央通过水库移民后期扶持结余资金，按照平均2万元/人标准给予补助，其中1.5万元补助建房，0.5万元补助安置点基础设施建设、宅基地和生产资料调剂；其余投资由湖南省统筹解决，其中省级投资按人均2万元安排。请地方政府多渠道筹集资金，同时出台优惠政策，减轻特困移民建房负担。五是解困避险试点工作由省人民政府负总责，尽快建立工作机制，成立由省领导和省级相关部门，试点县主要领导参加的领导小组，制定完善规章制度；六是解困避险工作要根据生活困难程度进行排序，确保最困难移民优先受益；七是省认真做好风险评估和应急预案，防止引发其他地区移民、连带影响群体的攀比，切实维护库区移民安置区社会稳定。

    （三）明确了解困避险实施办法补助标准。为了做好特困移民解困避险工作，省人民政府印发了《湖南省大中型水库库区和安置区特困移民解困避险试点方案实施办法》，特别是明确了特困移民解困避险补助标准。进县城安置的，建（购）房补助费为每人20000元；跨乡镇中心村寨安置的，建房补助费为每人15000元；搬迁到本乡（集）镇附近中心村寨安置的，建房补助费为每人12000元。避险安置建房补助每户补助人数不超过5人，对独生子女和两女户分别按增加1人和增加半人的标准发放建房补助费。另外，对解困避险原则、实施年限、安置协议、安置方式、补助发放方式、原有生产资源处理、资金整合和加强监管等作了明确规定。

    （四）全力推动解困避险年度计划实施。省里下达2012年湘西州古丈、保靖、永顺3县的特困移民解困避险计划为4922人，其中古丈县1294人，保靖县2164人，永顺县1464人。到目前为止，已完成特困移民自愿申请892户3594人，签订解困避险搬迁安置协议505户1882人，其中进县城安置394户1459人，乡（集）镇安置76户273人，中心村安置35户150人。按照人均4万元的资金筹措标准，计划搬迁安置4922人，需到位解困避险资金19688万元，但目前省还未安排解困避险资金，资金未到位是影响解困避险进度的主要原因。古丈县罗依溪镇溶田湾安置点已平整宅基地27亩，已投资184万元，可安置124户433人。保靖县迁陵镇民欣家园安置点已预留288套保障房可用于解困避险安置，迁陵镇桐木琪肖家堡安置点已开工建设，复兴镇那甫村集中安置点已完成规划设计，正在进行三通一平施工，可安置44户198人。永顺县小溪乡安置点已开工建房15户，永顺县南山开发新区安置点和长官镇开发区安置点已开工建设。虽然进度比较慢，资金未到位，但三县还是克服各种困难，做了大量的前期工作，也取得较为明显成效，基本实现解困避险的良好开局。

    二、解困避险主要问题

    湘西州古丈、保靖、永顺三县特困移民解困避险试点是一项系统工程，投资大，涉及特困移民人口较多，要想取得较好效果难度较大，必须引起高度重视。湘西州特困移民解困避险试点主要存在以下问题：

    （一）解困避险对象界定难。一是虽然国家和省对三类特困移民作了比较详细的界定，确定到户人口仍然难界定。如古丈县反映对外嫁女和新出生等人口的界定存在难度；二是原居住地质灾害点已自行完成避险搬迁的农村移民要求享受试点政策；三是同一地质灾害点的非特困移民强烈要求列为解困避险对象，存在攀比现象。

    （二）解困避险资金到位迟。如2012年湘西州三个县解困避险计划人口4922人，解困避险资金19688万元，但分文未到，严重影响解困避险任务的完成，为民办实事考核，应以资金到位的比例，确定完成解困避险的人数，这样比较科学。

    （三）解困避险资金整合难。特困移民解困避险按人均4万元进行预算，其中中央筹措人均2万元没有问题，省级投资人均2万元属整合资金，省里目前落实的只有人均0.6万元，还差人均1.4万元，解困避险资金整合到位难度较大。

    三、解困避险对策建议

    湘西州三个县特困移民解困避险全国试点要形成特点、打造亮点、突破难点，主要做好以下八个方面的工作。

    （一）加强组织领导。领导重视是扎实推进解困避险的关键。建议县人民政府成立以县长为组长的解困避险试点工作领导小组，分管移民工作的县领导和专抓解困避险试点工作的县级领导为副组长，发改、财政、移民、国土、住建、交通、水利、扶贫、民政、林业、电力、教育、人社等部门的主要负责人为成员。县人民政府是特困移民解困避险全国试点的实施主体和责任主体。相关部门按其工作职责，做好解困避险试点相关工作。

    （二）坚持五个结合。一是与新农村建设相结合。对于中心村集中安置的，不仅要建设好房屋，还要搞好水、电、路等基础设施配套和文化体育设施、产业开发建设；二是与小城镇建设相结合，通过乡（集）建设特困移民集中安置点，并作为一个城镇社区来建设，基础设施完善，文化体育设施配套，绿化、美化、亮化到位的新社区；三是与保障房建设相结合，在保障房建设中考虑特困移民解困避险对象，按照移民自愿申报和政府审核户数人数，建设经济适用房，价格合适，通过国家补助后，特困移民购得起房；四是与特色民居保护相结合，湘西自治州是旅游地区，解困避险要与旅游开发结合起来，建设民族特色民居，或旅游接待民居，如永顺小溪乡集中安置点把解困避险与旅游业接待相结合，不仅使移民搬离滑坡体，而且解决了生活出路；五是与移民创业就业相结合。本次规划特困移民解困避险对象进县城安置的比较多，达到8264人，占湘西州解困避险总数的56.2%，进城以后的生活出路在哪里，就是想办法扶持他们创业和就业，提供贴息贷款，做好就业技能培训，通过解困避险，提高移民的生活水平，实现“搬得出、稳得住、能致富”目标。

    （三）着力集中示范。湘西自治州古丈、保靖、永顺是全国的特困移民解困避险试点县，建议每个县要建设1-2个集中安置示范点，高起点规划，高标准设计，高水平建设，达到国家级新农村建设示范村的标准，如花垣县蚩尤村，树立全国解困避险的样板，体现解困避险全国试点的要求，交一份满意的答卷。

    （四）拓宽筹资渠道。开展特困移民解困避险全国试点，时间紧、任务重、要求高，仅靠中央和省里的专项资金是不够的，人均投资达不到4万元，解困避险试点就很难落实。建议在州委州政府领导下，突破难点，发改、财政、移民、国土、住建、交通、水利、扶贫、民政、林业、电力、教育、人社等部门要加大资金整合力度，按年度解困避险人数整合资金。确保特困移民解困避险试点取得成功。

    （五）严格操作程序。严格操作程序是扎实推进解困避险的基础。各县市要切实做好解困避险对象自愿申请、政府审定公示、签订解困避险协议、按实施进度拨款、拆除原住房、竣工验收等工作，严格控制进县城安置，为特困移民解困避险打下坚实基础。村民委员会、乡镇人民政府要做好解困避险对象的审查、审核和公示工作，公平、公正、公开推进解困避险工作。

    （六）加强四个管理。加强四个管理是扎实推进解困避险的保证。一是加强项目管理，建立项目台账。实现项目精细化管理，建立健全项目档案，确保项目的质量和效益；二是加强资金管理，确保专款专用。要建立解困避险资金专户和专账，实行专户存储和专账核算，严禁挤占、挪用、贪污等违法违纪行为，确保解困避险资金安全；三是加强质量管理。工程质量是解困避险的生命。宅基地一定要选择在良好地质条件上，房屋建设要讲究工程质量，决不允许出现质量安全事故，加强工程和房屋质量监理工作；四是加强社会管理，确保库区稳定。“政策和策略是党的的生命”，更是移民工作的生命。要宣传好政策，但同时要注意策略，降低解困避险预期。做到小事不出乡镇，大事不出县，确保库区社会大局稳定。

    （七）制定优惠政策。制定优惠政策是减轻特困移民负担的有效措施。建议对安置到县城的解困避险对象给予一定的创业贷款贴息，并免费培训特困移民就业技能。对符合条件的特困移民实行低保全覆盖，对特困移民建房免收测量费、宅基地审批工本费、房屋所有权登记费、育林基金等行政事业性收费和政府性基金等等。

    （八）加强监督检查。加强监督检查是扎实推进解困避险有效抓手。州、县政府相关部门要加强解困避险试点工作进度、工程质量、安全生产、资金落实等情况的监督检查，实行解困避险进度月报制度。建议审计部门要加强对解困避险资金跟踪审计，纪检监察部门要加强对解困避险资金监督检查，发现问题，及时纠正。