大力推进特困移民避险解困试点 为圆移民小康梦探索成功经验

大力推进特困移民避险解困试点

为圆移民小康梦探索成功经验

                                                                                                 ——湘西州特困移民避险解困试点课题调研报告

                                                                    湘西州移民局副局长  谷加祥

（2013年12月18日）

2011年8月，国务院总理对湘西州反映的大中型水库特困移民避险解困问题做出重要批示，2012年4月28日，国务院移民工作部际联系会议研究，确定湘西州古丈、保靖、永顺三县大中型水库特困移民纳入全国大中型水库特困移民避险解困范围（湖南省纳入全国试点范围5个县）。2012年8月29日，《国家发改委关于湖南省大中型水库库区和移民安置区特困移民解困避险试点方案的批复》（发改农经〔2012〕2723号）印发。2012年10月17日，省人民政府印发了《湖南省大中型水库库区和安置区特困移民解困避险试点方案实施办法》（湘政发〔2012〕35号），省政府把特困移民解困避险纳入了2012年和2013年为民办实事考核范围，州委州政府把特困移民解困避险全国试点纳入武陵山片区区域发展与扶贫攻坚“1115工程”重点项目。计划从2012年开始，到2014年结束，共计划搬迁安置古丈、保靖、永顺三县滑坡体、生存条件恶劣和水上漂特困移民14708人。通过一年来的实施，我州特困移民避险解困全国试点取得突破性进展，到2013年12月10 日止，到位中央补助资金22944万元，实际对接3520户14899人，完成2778户11762人，入住1286户5543人，完成国家投资17060万元，移民自筹16865万元，整合部门资金7966万元。特别是边实施边探索，形成湘西州特困移民解困避险试点的特点和亮点，探索了成功经验，主要体现在以下1、2、3、4、5、6、7、8数字当中。即：实现一个目标、突出两个重点、提出三项要求、加强四个管理、坚持五个结合、遵循六项原则、采取七项措施、形成八个特点。

一、实现一个目标，提高安置水平。

“搬得出、稳得住、能致富”，是特困移民避险解困试点的目标，我们围绕实现这个目标，做好避险解困搬迁安置工作。首先要搬得出，把居住在滑坡体上，生存条件恶劣和水上漂的特困移民搬出来，让他们安居，具有良好的居住环境。其次要稳得住，就必须能致富，只要有产业能就业，才能有稳定地收入来源，正确处理搬得出、稳得住、能致富之间的关系，提高安置水平，大幅增加移民财产性收入，为圆移民小康梦作出较大贡献。

二、突出两个重点，提升试点效果。

湘西州古丈、保靖、永顺三个县作为全国特困移民避险解困试点县，必须突出以集中安置为主和城镇安置为主两个重点，达到提升试点效果的作用，以便集中参观学习。以集中安置为主要求集中安置率达到60%，要求集中安置点要多，全州共建19个集中安置点，其中古丈4个，保靖8个，永顺7个。以城镇安置为主要求城镇安置率达到60%，也就是大部分解困避险对象安置在城镇，难度比较大。能在城镇购得起商品房的特困移民只占少数，要让60%特困移民进城镇，就必须整合资金，建设较多的集中安置点降低房价，让移民得到更多实惠。湘西州3个试点县始终突出两个为主，提升了试点安置效果。湘西州3个试点县集中安置人数占计划人数的61.13%,城镇安置人数占计划人数的84.7%。由于突出两个重点工作比较到位，特困移民得到更多实惠，避险解困全国试点的效果也比较好。

三、提出三项要求，注重进度质量。

由于2012年度避险解困进度较慢，风险决策不到位，导致湘西州3个试点县的进度较慢，与省移民局提出的进度要求有差距。为了加快进度，注重质量，我们提出了“进度就是形象、质量就是生命、任务就是命令”的三项要求，没有月进度，就没有形象，把质量看作生命，注重工程质量和安置质量，把完成年度任务当成作战攻山头，在确保质量的前提下，强力推进试点工作进度。为了加快试点进度，州移民局从5月份开始，实行“一月一考核，一月一督查，一月一通报”制度，力度是前所未有的，由于抓进度的措施得力，完成任务良好，得到上级的肯定。

四、加强四个管理，提高管理水平。

一是加强项目管理，建立到户台账。实现避险解困项目台账式精细化管理，特别是建立到户台账，实行一月一更新的动态管理，有力促进了解困避险工作，同时建立健全项目档案，规范项目管理资料；

二是加强资金管理，确保资金安全。建立避险解困资金专户和专账，实行专户存储和专账核算，坚持专款专用，严禁挤占、挪用、贪污等违法行为，没有出现违法违纪现象，确保避险解困资金安全；

三是加强程序管理，体现公平公正。加强程序管理是做好避险解困试点工作的基础，避险解困对象，必须按程序确定。首先是移民自愿申请，填写申请表，把家庭人口、户籍性质、特困类型、原居住地、搬迁去向等填报清楚。其次，要进行三级审批，村委会、乡镇政府、县政府三级对解困避险对象进行认真审核，并填写解困避险登记表；第三，进行二榜公示，村委会和县政府审核后，要进行张榜公示，公示期为7天，接受群众监督，对群众反映的问题要进行核实和纠正。第四，要签订搬迁安置协议，包括搬迁地点、搬迁人数、补助标准、付款方式、验收方式等进行确认，然后进入实施环节，按进度付款，按时竣工验收；

四是加强社会管理，维护库区稳定。由于解困避险试点补助标准比较高，且只有滑坡体、生存条件恶劣、水上漂的三种人群享受解困避险政策，绝大部分移民没有享受政策，势必带来攀比心理，带来较大维稳压力。重点进行社会稳定风险性评估，制定维稳应急预案，认真宣传解困避险政策，虽然古丈县出现了群体性赴省上访，但维稳还是在可控范围，确保了湘西州库区大局基本稳定。

五、坚持五个结合，体现湘西特色。

坚持解困避险试点与新农村建设、城镇化建设、保障房建设、特色民居建设、创业就业五个结合，充分体现湘西特色，切实提高避险解困搬迁安置的质量和效益。

一是避险解困试点与新农村建设相结合，建设新农村示范点。建设好中心村集中安置点，统一征地、统计样式、统一建房、统一基础设施配套、统一绿化美化亮化，如保靖县那甫、和平、府库和永顺县马拉坝安置点，都作为新农村建设的示范点来建设，实行城乡同建同治。

二是避险解困试点与城镇化建设相结合，减少农村移民，富强贫困移民。要想富裕农民，就必须减少农民，农村移民是农民的一部分。为了实现避险解困试点与城镇化建设相结合，除鼓励少数有条件的解困避险对象进城购房外，大力建设城镇集中安置点，三个试点县有13个城镇集中安置点，其中保靖县民欣家园、桐木棋、拔茅3个集中安置点，永顺县岔那、长官、小溪、新区、向家湾、长潭坪6个集中安置点，古丈县溶田湾、龟溪坪、正街、栖凤苑4个集中安置点，12450人的避险解困对象进城镇安置，占计划搬迁人数84.7%，为富裕移民创造了有利条件，同时促进了县域经济发展。

三是避险解困试点与保障房建设相结合，解决困难人群进入城镇的问题。避险解困对象只有少数人经国家补助后进城镇购得起房，绝大部分特困移民在城镇是购不起房的，如何实现60%以上的避险解困对象进入城镇，只能走与保障房建设相结合的路子，整合保障房建设资金，增加补贴数量，使特困移民经补贴后能在城镇购得起房，保障房每平方米补贴500元，极大减轻移民进城镇负担。三个试点县建设5个保障房集中安置点，有50m2保障房1066套53300m2，其中保靖民欣家园、桐木棋两点安置点600套，永顺县岔那、向家湾298套，古丈县溶田湾168套安置房，并注重安置质量，3人以下的每户1套，4人以上的每户2套，可安置解困避险对象3300人进入城镇，为富裕移民创造有利条件。

四是避险解困与特色民居建设相结合，发展旅游产业，增加移民收入。始终把“能致富”作为避险解困试点的落脚点和归宿，不仅解决安居问题，而且要考虑致富问题，湘西州是旅游地区，把解困避险试点与特色民居建设结合起来，可以发展旅游业，解决就业问题。永顺小溪、保靖拔茅和兴隆、古丈溶田湾4个集中安置点安置2000多人，把避险解困与特色民居建设结合起来，体现了少数民族风格，为发展旅游产业打下坚实基础。

五是避险解困试点与移民创业就业相结合，解决移民搬迁后的致富问题。避险搬迁主要解决安居问题，生活出路在哪里，还要解决创业和就业问题，州移民局把避险解困试点重点纳入青年移民创业范围，并加大就业技能培训力度。据统计，2012—2013年三个试点县有43名纳入青年移民科技创业，每户扶持3万元，有512人纳入免费就业技能培训，移民就业状况良好。通过五个结合基本实现“搬得出、稳得住、能致富”试点工作目标。

六、遵循六项原则，处理各种关系。湘政发〔2012〕35号文件，明确了应遵循的六项原则。坚持移民自愿和政府引导相结合、国家扶持与移民自力更生相结合、保居住安全与保基本生存条件相结合、统筹规划与突出重点相结合、解决现实困难与解决长远发展相结合、向移民“输血”与“造血”相结合六项原则。湘西州推进特困移民避险解困试点过程中，始终遵循六项原则。

一是坚持移民自愿和政府引导相结合。首先，充分尊重移民意愿，往哪里搬怎样购房和建房，由避险解困对象自愿申请自主决定，决不搞强迫命令。其次，政府做好引导工作，动员解困避险对象向集中安置点和城镇搬迁，说明利弊关系，集中安置点房屋分配采用集中摇号方式分配到户，做到公平公正；

二是坚持国家扶持与移民自力更生相结合。湘西州严格按照湘政发[2012]35号文件提出的补助标准给解困避险对象兑现补助款，同时动员移民自筹资金用于解困避险搬迁安置，实行国家补助和移民自筹相结合，解决安居和致富问题，据统计，到2013年12月10日止，移民自筹资金达到16865万元，为试点工作扎实推进作出了贡献；

三是坚持保居住安全与保基本生存条件相结合。避险解困试点，既要解决地质灾害移民居住安全问题，又要解决生存条件极端恶劣特困移民搬迁问题，湘西州以解决居住安全为主，解决生存条件问题为辅，实现保居住安全与保基本生存条件相结合；

四是坚持统筹规划与突出重点相结合。既要坚持集中安置和分散安置一同规划，县城安置、乡镇安置和中心村安置统筹考虑，又要突出集中安置和城镇安置这个重点，充分体现试点特色，湘西州分散安置1404户5909人，坚持按进度付款，及时组织验收；

五是坚持解决现实困难与解决长远发展相结合。湘西州在集中安置点建设中始终坚持这一原则，既要解决居民居住问题又要为今后的发展留有发展空间，并且作为规划和建设的重要原则加以强调，从总体上看落实比较到位，特别是与能致富结合起来，做得比较好，如永顺县长官和芙蓉镇新区集中安置点临街一层全部建成门面，优先低价出租给搬迁移民经商，这是解决长远发展有效办法；

六是坚持向移民“输血”和“造血”相结合。湘西州不仅严格按标准发放建房补助，向移民“输血”，而且积极做好创业和就业工作，扶持青年移民创业，开展劳动技能培训，给移民“造血”，既“授人以鱼”，也“授人以渔”，效果比较好。处理好避险解困试点各种关系，确保试点工作成效。

七、采取七项措施，推进各项工作。

湘西州为了加快全国试点进度，提高搬迁安置质量，主要采取了加强领导、整合资金、优惠政策、保留资源、尊重意愿、考核督查、转变作风七项措施。

一是加强领导是保证。州委、州政府高度重视避险解困试点工作，州委书记叶红专就避险解困工作作出批示、找县长谈话，州长郭建群召开常务会议专题研究避险解困工作，形成了分管副州长牵头抓，分管重点项目和联系重点项目的两个副州长重点抓，州直相关部门积极配合的组织领导格局。古丈、保靖、永顺三县县委书记高度重视避险解困试点工作，有的县委书记亲自抓，县长任解困避险领导小组组长，强力推进试点工作，取得明显成效；

二是整合资金是关键。解困避险全国试点仅靠中央人平2万元的补助资金是远远不够的。特别是要求集中安置和城镇安置要分别达到60%以上。州委、州政府和县委县政府高度重视资金整合工作，加大资金整合力度，共整合发改、财政、移民、国土、住建、交通、水利、扶贫、民政、林业、电力、教育、人社等部门的资金7966万元，其中建设50m2的1066套安置房，就整合住建部门资金2665万元。特别是集中安置点的征地、基础设施配套、绿化美化亮化主要靠整合资金来完成。整合资金是做好试点工作的关键；

三是优惠政策是补充。通过优惠政策减轻移民负担，对安置到县城的解困避险对象给予一定的创业贷款贴息，并免费培训就业技能。对符合条件的特困移民实行低保全覆盖，对特困移民建房免收测量费、宅基地审批工本费、房屋所有权登记费、育林基金等行政事业性收费和政府性基金等；

四是保留资源是基础。避险解困与水库淹没搬迁不同，没有土地补偿费。由于生产安置资金严重不足，本次避险解困试点不涉及资源调整，不管是县城安置、乡镇安置和中心村安置，原有耕地、山林资源承包经营权不变，这给广大避险解困对象吃了一颗定心丸，这是做好试点工作的基础，至于土地生产经营不便，可通过土地流转加以解决；

五是尊重意愿是根本。搬与不搬，往哪里搬，是购房还是建房，都由避险解困对象自主确定。特别是最近新建水库，由于水库蓄水引起地面塌陷等地质灾害，但淹没搬迁建房造价高，一般都是两层小洋楼，造价在20万元以上，避险解困对象不愿意再搬迁，强烈要求进行危房改造和对地质灾害进行综合治理，确保他们居住安全，减轻他们负担。永顺县高加坝水库两岔乡集镇所在地长潭坪和保靖县碗米坡水库比耳镇兴隆村就属于这种情况。我们坚持走群众路线，尊重移民意愿，对危房进行改造，对地质灾害进行综合治理，并向上级如实报告，做好前期工作和实施工作，提高综合治理的效果；

六是考核督查是手段。湘西州由于风险决策不到位，导致解困避险进度比较慢，如何把进度赶上来，把质量提上去，是摆在州、县党委政府面前的艰巨任务。首先，州政府督查室加强督查和跟踪的力度；其次州移民局从2013年5月开始实行“一月一考核、一月一督查、一月一通报”制度，并组成3个工作组深入三个试点县进行考核督查，当月的百分制考核表，上月的考核督查通报，必须在当月的5日以前下发和上报，考核督查通报报州委书记、州长和3个分管副州长、省移民局，抄送三个试点县县委县政府，发3个县移民局。通报肯定成绩、指出问题、打分排队，提出下步要求，对加快试点工作进度，提高试点工作质量起到了重要作用；

七是转变作风是考验。要在一年时间内基本完成1.4万多人的避险解困试点任务，并且集中安置和城镇安置分别达到计划任务60%以上，难度是可想而知的，这是对干部作风的严峻考验，移民干部创造了“五加二、白加黑”工作法，即除五天正常上班外，没有星期六、星期天，白天干了晚上还要加班，移民干部非常辛苦。对不作为的县移民局采取组织措施，调整县移民局主要领导，免去分管副局长行政职务。通过试点工作，转变了移民干部作风，经受住了严峻的考验，打造了一支合格的干部队伍。

八、形成八个特点，探索成功经验。

湘西自治州解困避险试点形成了“三高三多一大一早”八个方面的特点和亮点。即：集中安置率高、城镇安置率高、群众满意率高，台账管理好处多、移民得到实惠多，专题调研成果多，维护稳定难度大，后续管理行动早。

一是“三高”是试点成功的重要标志。集中安置率高，建设集中安置点19个，集中安置2116户8990人，集中安置率达到61.13%，超过60%；城镇安置率高，城镇安置2991户12450人，城镇安置率达到84.7%，远远超过60%的要求；群众满意率高，对1410人避险解困对象进行问卷调查，满意率达到90%，基本满意10%，没有不满意的。

二是“三多”是试点成功的基础平台。台账管理好处多，围绕台账抓资料，建立到户台账，并实行动态管理，项目管理规范，各种数据真实可靠；移民得到实惠多，避险解困对象得到中央补助外，还享受了保障房补贴、集中安置点征地和基础设施配套费用的减免，减轻负担的优惠政策等，极大地减轻了解困避险对象的负担，特困移民得到了更多的实惠；专题调研成果多，州移民局多次组织专题调研，州、县移民部门认真研究解决试点工作的问题，摸着石头过河，积极探索，形成了多篇专题调研报告，是试点工作取得成功的关键环节。

三是“一大一早”是试点工作值得注意和必须引起重视的问题。维护稳定难度大，由于攀比心理，没有享受政策的群体意见较大，出现了群体性赴省上访现象；后续管理行动早，特别是近85%的避险解困对象进入城镇，如何为他们提供基本公共服务，如何进行社会管理，是值得研究的课题，在稳得住、能致富上进一步及早谋划，保靖县将率先出台后续管理文件，做好试点后续管理工作，让特困移民享受试点带来的发展成果，为圆移民小康梦作出更大贡献。